为深入贯彻落实习近平总书记关于养老工作的重要指 示精神，全面落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》《中共浙江省委、浙江省人民政府关于推进新时代民政事业高质量发展的意见》《中共杭州市委、杭州市人民政府关于着力打造六大示范区推进新时代民政事业高质量发 展的实施意见》文件精神，全面实施积极应对人口老龄化战略，以人民对美好生活需求为导向，提升“美丽拱墅、品质养老”的服务实效和品牌效应，着力解决我区养老事业发展不平衡不充分问题，推动养老服务高质量发展，依据省市《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《民政事业发展“十四五”规划》和《养老服务发展“十四五”规划》，制定本规划。

规划期限为 2021-2025 年，规划基期为 2020 年。

一、规划背景

（一）发展基础

1、以扶持鼓励为导向的养老服务政策体系不断完善。

一是强化政策保障。“十三五”期间，我区连续出台了《拱墅区养老服务业财政补助实施细则》《下城区民办养老机构管理办法（试行）》《下城区人民政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》《下城区鼓励社会力量兴办养老服务机构实施办法（试行）》《下城区推进医养护一体化智慧医疗服务实施意见》《拱墅区老年人助餐服务提升三年行动计划》等系列文件，明确了养老服务体系、养老服务机构、养老事业发展等的要求，为养老服务事业的发展保驾护航。二是加大财政投入。财政资金是养老服务工作有序发展的基本保障，是提升养老服务水平的重要基础。根据《杭州市市级养老服务资金补助实施办法（试行）》，结合老年人的实际需求建立相应的调整机制，合理、规范、科学、高效地管理和发放养老服务资金，发挥财政资金的最大效用。我区每年安排专项经费用于养老服务，对养老服务机构设施建设和运营给予补助，2014 年以来每年养老服务投入总经费超过 4000 万元。三是深化养老服务业综合改革。我区以养老服务综合改革为窗口，力求破解养老服务难题，探索智慧养老、医养护一体化、社区嵌入式等居家养老服务模式，推进养老服务人才培养，完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次、适度普惠的养老服务体系和覆盖各街道和社区的养老服务网络。

2、以居家养老为基础的社会化服务模式持续推进。一是逐步推进居家养老服务。截至 2020 年底，拱墅区已建成使用的居家养老服务照料中心有 169 家， 共计 351 名工作人员，日均服务 4550 位老人。为进一步提升我区养老服务水平，立足拱墅实际，2018年全省首创“1234+X”建设标准：“1”即全区统一的“阳光大管家信息平台”，实现所有养老服务设施、服务主体在智能化监管下全过程“阳光化操作”，“2、3”即服务站点建设指标，“2”指“食堂+客厅”、“3”指“健养中心+休养中心+乐养中心”，“4”即“好管家”“好小二”“好大夫”“好帮手”，全区已组建“好管家”94人，“好小二”88家，“好大夫”91名；“好帮手”1109人，“X”即根据不同社区资源条件提供特色服务。为贯彻落实《杭州市居家养老服务条例》，拱墅区积极推动居家养老服务用房配建和运行，完善居家养老服务基础设施建设，现已配建居家养老服务配套用房面积（含社区居家养老服务照料中心、老年食堂、助餐点等）67488 平方米。为高龄老年人提供“七个一”居家养老服务套餐。为了让老年人住得更放心，加强老年人的宜居环境建设，给老旧住宅小区加装电梯，为生活困难老年人家庭进行适老化改造，包括如厕洗澡安全、室内行走便利、居家环境改善、智能监测跟进、辅具配备到位等五大类，改善老年人的居住条件。二是大力推动养老服务产业化发展。大力探索多元化的养老服务新模式，通过政府购买、服务委托等方式吸引社会、市场等多方力量参与和推动养老服务事业的发展。全区社会养老总床位数 12209 张，养老机构每百名老人拥有床位数 5.1 张。三是纵深推进医养结合服务。推动养老机构、居家养老照料服务中心与社区卫生服务机构建立医疗合作机制，签订合作协议，使得老年人能够就近看病，从而缓解老年人“看病难”问题。全区共有 40%的养老服务机构与医疗机构建立签约合作机制，50%养老机构内设有医疗机构。用好签约家庭医生服务，“叫得应”的医生及时为老年人提供健康管理服务。四是推出养老顾问新服务。创新推出了专业“养老顾问”制度，择优确定了首批12 名养老顾问上门服务，与老年人进行一对一沟通，利用自身专业的社会工作方法挖掘老年人的真实需求，为老年人进行政策解答，形成服务建议清单，链接服务资源，提供个性化服务。自主开发设计“养老顾问”服务小程序，统一数据、 信息上传模板，为政府决策提供依据。

3、以信息化支撑养老服务供给水平不断提升。一是以信息化平台支撑养老服务。率先开发并上线“智守 E 家”和“阳光老人家”养老服务平台，同步推进“街道级居家养老服务中心” “家庭养老床位”等应用端的研发和完善。二是提升老年人“最多跑一次”服务获得感。将数字信息化手段应用到养老服务中去，新增老年卡直办点，配备制卡机，大大缩短办卡周期，由原来的 3 个月的办卡周期缩短到 5 分钟。借助微信公众号平台开设老年卡办理服务，随时随地在线办卡，在家中即可等卡上门。三是试点“互联网+助餐”服务。全力推进老年人助餐服务体系建设，切实解决老年人“吃饭难”的问题。充分依托“阳光大管家”综合管理服务信息网络平台的助餐配餐功能，开发移动APP，优化智慧养老服务，拓展网络订餐、送餐上门等项目，到2019年，每个街道有1个“互联网+配送餐”；到2020年，全区智慧助餐模式全面普及并形成拱墅品牌。街道老年食堂准备好饭菜，由专人送餐上门。2020 年底，全区共有老年食堂和助餐服务点 62 家，日均服务用餐人数达 2500 余人。四是积极开展智慧养老服务。面向签约老人发放服务器终端，从而便捷、高效地为老年人提供紧急呼叫服务、主动关怀服务、亲情通话服务、特殊“助急”服务等。老人能享受到信息化时代带来的便利服务，获得感幸福感得到大幅提升。

（二）面临形势

1、养老服务供需不平衡矛盾突出。拱墅区老龄化程度历来在全市前列，同时存在着区域差异大，尤其是南北区块、街道之间的老年群体差异大等复杂情况。一是老年人口比重逐年上升。2015 年底，拱墅区 60 岁以上户籍老年人口占总人口的 25.07%，2020 年该比重已上升为 26.35%，增加了1.28个百分点。二是高龄老人数量不断攀升。80 岁及以上高龄老年人口数在近三年来不断增长，由 2017 年的 761561 人增长至2020 年的 846178 人，占比提高 0.1 个百分点。2020 年全区共有百岁老人 94 人，位居全市前列。三是失能、半失能老年人数量不断增加。截至 2020 年底，全区共有失能老人 4245人，半失能老人 7737 人，分别占老年人口的 0.51%和 0.92% 。这些特殊老年群体，其日常生活都不同程度地需要他人来照顾，养老服务需求巨大，特别是康复照顾、心理慰藉等刚需服务需求会急剧增加。

2、养老服务能力和水平亟待提升。一是养老服务队伍的专业性不足。与高龄、失独、空巢等特殊老年群体，精神照顾服务需求凸显，以及失去生活自理能力的失能、半失能老人需要专业服务等需求项目相比，全区仅有助老员 177 名， 无论在数量上还是专业服务水平上，都亟待提升。二是养老服务形式有待深化。力求达到专业精准化服务的“养老顾问” 制度还处于起步阶段，与其相结合的养老顾问服务小程序也还在试行中，养老顾问队伍需要进一步扩面，需要接受更进一步的专业化培训。

3、数字化养老服务改革面临不少挑战。一是老人面临数字化困境。在“互联网+”的大背景下，全区相继推出的 智能手机、智慧点单以及智慧养老终端系统等电子产品让老人应接不暇，部分老年人因为自身文化素质不高，学习水平低下，难以跟上时代的步伐，容易遭受社会的排斥，影响老年人的生活质量。二是数字平台有待进一步推广。全区开始试运行社区级数字驾驶舱，减轻了社工的工作负担，从而更加专心的服务老人。当前该技术推广的深度还不够，需要进一步推广至各个社区，让老人能享受到技术化带来的福利。三是数字化带来的安全风险。信息化时代在给养老服务带来极大便利的同时，也存在一定的风险。随着服务信息大数据采集、集成式处理，老年人面临的信息风险也越来越高。由于大多数老年人受教育程度不高，对信息的获取和辨识能力有限，而老年人个人信息泄露可能性日益增加，老年人被骗的风险也随之增加。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步完善养老服务体制机制、创新养老服务发展模式、创新老龄社会治理体制机制，建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，更好满足广大人民群众对幸福养老的需求，推动新时代下城区养老服务事业高质量发展。

表 1 拱墅区养老服务事业“十四五”规划主要指标

（二）基本原则

——坚持党委领导，市场运作。坚持党的全面领导，把党的领导贯穿到养老服务事业发展和改革全过程。以老年人实际需求为导向，改进养老服务供给方式，改革养老服务管理机制。激发全社会参与活力，形成“市场化+”的养老服 务模式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，夯实家庭和个人的养老基础作用，努力形成“政府、社会、企业、家庭、个人”五方参与的养老服务新格局。

——坚持改革创新，协同发展。围绕问题导向、需求导向，加大改革创新力度，着力解决养老服务的体制机制障碍。充分调动各方积极性，加强资源整合，协调推进机构居家相融合、医养护相结合等服务工作，形成协同效应。

——坚持夯实基础、重点突破。养老工作重点在基层， 政策落实在基层，发展成效在基层。要坚持把更多的财力、物力、人力投向基层，配齐配好街道养老工作人员和社区养老服务人员，着力提升基层工作运行和保障能力。聚焦失能失智群体、特殊困难群体的照护刚性需求，加快补齐护理员短缺、供需不匹配的短板，把不断满足老年人及其家庭成员的需求作为一切工作的出发点和落脚点。

——坚持法治保障、技术支撑。全面落实《杭州市居家养老服务条例》，深入推进养老服务的法制化和规范化，切实保障老年人的合法权益。整合区、街道、社区信息平台资源，立足资源整合视角和老年友好社区理念，优化全区数字驾驶舱的为老服务功能，体现数字服务的适老化。

（三）发展目标

牢固树立“高质量发展与高品质生活”理念，聚焦“品质养老”建设，持续推动“养老顾问”等等创新改革，围绕“整合化、品质化、精准化、智慧化”等核心要素，锚定高水平建成“四个老有”发展目标，通过“高水平提升养老服务治理体系”、“高标准打造整合型养老服务阵地”、“高质量推进全周期养老服务模式”、“高站位探索幸福养老服务新格局”、“高智慧推动数字化养老服务支撑体系”五大工程建设， 使养老服务体制机制更为健全，人民群众享有更高品质基本养老服务，养老事业发展整体水平持续保持在全省前列。

——养老服务资源更加整合。分层分类大养老服务体系

更加健全，兜底养老服务进一步夯实，在居家养老服务资源保障问题上取得突破性进展，基本养老服务网更加织密牢 靠，养老服务多元化供给网络更为健全，养老服务专业化水平明显提升。

——养老服务对象更加精准。机构、社区、居家相协调、

医养护相结合的养老服务体系更加健全，养老服务事业和产业全面协调发展。养老机构服务能力全面提升，居家社区养老服务基础更为夯实，康养体系建设全面铺开，让全区老年人老有所养、老有所为、老有所乐、老有所享。

——养老服务质量更具品质。确立以老年人及其家庭成

员为核心的养老服务理念，加强全社会对老年人的关心关

爱。积极改善公共服务设施的老年友好水平，加强家庭适老化改造，打造幸福颐养社区和老年友好城区，营造全社会尊老爱老氛围。

——养老服务支持更加智慧。以构建“智慧养老”体系

为统领，形成高水平老龄社会治理体系，养老机构管理服务更加规范，养老服务手段更加智慧。数字技术与养老服务融合创新，养老服务更加便捷精准，智慧技术与养老服务实现融合。

三、主要任务

（一）高水平提升养老服务治理体系

1、优化养老服务工作机制。加强涉老部门的协同机制，建立养老服务工作联席会议制度。全面推进公办养老院转型升级，全部实现公建民营。整合各个部门为老服务资源，强化街道在居家养老服务资源整合上的主导作用。优化“养老顾问”制度，构建区域养老政策、信息咨询、信息发布及行业服务管理一体化机制，实现智慧养老服务互联互通，形成养老服务大数据。

2、完善养老服务补贴政策。养老服务补贴从“补砖头” 向“补人头”转变，强化养老服务补贴制度的评估，完善居家养老服务电子津贴制度。逐步建立以老年人能力评估为服务需求测算依据，依经济、社会等身份确定可享受补贴百分比的养老服务补贴制度。政府购买居家养老服务标准按照省、市级政策及时调整补助标准。

3、推进养老服务综合评估制度。完善基本养老服务第 三方评估机制，统一全区老年照护需求评估工作，达到评估体系标准化、评估队伍专业化、评估方式社会化等目标。建立与补助相挂钩的全区养老机构服务质量评估制度，对标养老院服务质量建设专项行动要求，从运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理等方面对养老机构全面评估。

3、完善为老服务志愿服务机制。完善银龄互助“时间 银行”制度，建立助老惠老平台，引导为老服务组织、志愿者加入平台，精准对接服务资源和服务需求。探索建立时间银行公益基金会或公益基金，构建形成运行机制完善、标准统一规范、全域通存通兑的长效可持续服务体系。建立为老志愿服务登记制度、奖励制度、积分兑换制度等，形成可持续的为老志愿服务激励机制。

4、建立养老服务行业综合监管制度。根据养老服务“放 管服”改革以及取消养老机构设立许可的要求，建立健全养老机构备案管理制度。对养老服务机构和组织实行分类管 理，区分养老服务的不同领域、形态、类型和功能，逐步建立全覆盖、全方位、全过程的监管格局。进一步健全“双随机、一公开”工作机制，完善事中事后监管制度。建立养老服务领域社会信用体系，推进监管结果与政府购买、补贴以及行业退出等联动运用。

（二）高标准打造整合型养老服务阵地

1、全面落实养老服务设施布局和建设要求。落实《杭 州市居家养老服务条例》，提升居家养老服务用房配建指标 设置，居家养老服务用房按街道、社区两级配置。加强规划实施落地，根据养老设施布点规划实施评估的情况，加强养老资源空间整合，加强社区养老设施与社区卫生、文体、教育、休闲等功能衔接。充分利用存量资源增加养老服务设施供给，结合条例制定区级利用存量资源加大养老服务设施供给的具体办法。

2、夯实家庭养老服务支持建设。持续开展困难老年人 适老化改造，鼓励普通老年人家庭进行日常生活设施适老化改造，出台支持家庭承担养老职责的服务清单。鼓励专业机构服务的家庭延伸，打造居家上门服务、日间照料、喘息服务、机构短期托养的连续性照顾服务。全面推广“家庭养老床位”，完善相关服务和管理标准，让居家老年人享受连续化、专业化服务。

3、推进康养联合体建设。整合养老、医疗和康复资源， 以街道级居家养老服务中心全覆盖为基础，优化建设康养联合体，联合基层医疗机构、康复机构，联通家庭病床、家庭养老床位，全力打造“康联体”，为老年人提供个性化、专业化的康养服务。编制康养联合体建设标准，推进社区居家医养康养结合。

4、打造整合型养老服务中心。加强对民政、卫健、残 疾等部门医疗康复资源的整合，建立和完善包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护等在内的综合连续老年健康服务，打造整合型医康养服务综合体。以区级老年活动中心为载体，建立涵盖“文体娱乐、康复理疗、智慧养老、辅具租赁”等多种功能的老年活动体系，使之成为指导全区养老服务工作和老年人开展各类活动的重要场所。

（三）高质量推进全周期养老服务模式

1、建立居家照护社区支援体系。全面摸底独居、空巢、失能、失智等特殊困难老年人，建立信息管理系统，建立常态化的关爱服务，对重点关爱对象探访率达到 100%。重点鼓励慈善组织、社会工作机构、社区社会组织、志愿者服务组织、老年协会、物业公司等参与老年人关爱服务。探索为家庭照护者提供护理培训、服务辅导、心理疏导、精神慰藉、器械支持等帮助，鼓励邻里互助、志愿服务，形成家庭照护、邻里互助、  专业支撑、社区支援为主要内容的居家照护社区支援系统。

2、完善老年助餐服务体系。以解决高龄、孤寡、独居、 空巢老人吃饭难为重点，兼顾解决其他老年人吃饭难问题，通过改造提升或新建社区老年食堂、建设社区助餐服务点、社会餐饮企业送餐上门等模式，实现老年人助餐服务全覆盖。有条件的老年食堂按照“阳光厨房”要求打造。完善暖心助餐服务体系，每个街道至少配建一家枢纽型、具备配送功能的自建型老年食堂。增强配送餐服务力量，确保每个社区具备一种以上助餐方式，对经济困难且失能、高龄孤寡的老人开展订餐配送服务。

3、推广分级分类服务照料模式。推进街道、社区两级 居家养老服务（照料）中心建设，建立生活照料型、学习发展型和医养结合型等不同类型服务标准，分层分类推进。大力推进日托式或嵌入社区的喘息式微型托养机构建设，完善对居家照护家庭提供社区支援服务。推进街道级居家养老服务中心社会化运营，引导其重点为区域范围内老年人提供居家上门服务，全面推广社区失能失智症老人日托照顾服务。

4、探索建立认知障碍照护服务体系。构建分层分类的老年认知障碍干预和照护体系，研究制订相应的照护设施建设、服务规范、人员培训等系列标准，培育各类从事老年认知障碍照护工作的专业组织和护理员队伍，打造从社区预防干预、家庭支持到机构照护的认知连续照护链。

（四）高站位探索幸福养老服务格局

1、培育健康养老服务新业态。将养老产业纳入我区“五大”重点产业之一的健康服务业统筹规划、重点培育。建立产业招商项目库，大力引进区外、市外、省外成熟型、枢纽型养老服务企业，打造一批具有典型示范效应的养老服务企业。鼓励我区重点企业特别是健康产业、文创产业中的龙头企业参与养老服务，重点培育具有示范引领作用、一定社会影响力的养老服务相关企业。支持企业开发康复辅具、智能养老设备、中医药保健、食品药品等老年用品。

2、支持养老服务企业创新发展。积极引导养老服务企 业开展技术创新、业态创新和品牌创新，支持企业开发信息化养老服务公共平台和管理系统，鼓励企业以网络信息技术研发和应用整合养老服务资源，以商业模式创新拓宽养老服务方式、拓展老年服务产品，以高标准高品质服务和专业化连锁化经营创建知名养老品牌，发挥市场主体的示范引领作用，推动产业质态提升。

3、壮大养老服务人才队伍。有效提升护理员待遇，结 合职业技能水平制定相应的薪酬体系，稳定扩大护理员队 伍。整合护理员各项奖励政策，有效提升养老服务人员的经济和社会地位。深化社会化的护理员队伍建设，放开第三方 职业技能等级认定，通过购买服务，培训支持等多种方式提升其服务技能。鼓励项目社工、专业社会组织或社会工作机 构，通过公益创投的方式，参与社区养老服务项目。

4、推动长三角养老一体化区域发展。立足长三角一体化战略，推进长三角养老服务一体化协同发展。面向长三角， 搭建长三角旅居/异地养老联盟，大力发展宜居宜养宜游康养新业态。对接长三角养老行业综合监管机制，健全跨部门、跨地区协同监管机制，建立养老诚信系统和失信登记制度。争取长三角养老服务人才培训基地，强化养老服务专业化、职业化认证体系。

（五）高智慧推动数字化养老服务支撑体系

1、打造上下贯通的智慧养老服务平台。对标全省统一的“浙里养”养老服务平台，实现信息共享、供需对接和严格监管，提供便捷的养老政务服务、公共服务、公益服务和链接市场服务。立足资源整合视角和老年友好社区理念，优化全区数字驾驶舱的为老服务功能，力争做到全人群覆盖、 全方位服务、全过程管理、全天候响应和全资源整合。

2、提升数字技术对养老服务的有效支持。充分依托智慧社区、智慧养老系统的老年人信息数据，按照“最多跑一次”要求，探索老年人基本养老服务“零窗零跑”，对老年优待证办理、老年照料需求评估等服务实行主动上门、主动服务。全面贯彻“一床一人一码”与其他 12 条线“码上办” 联动服务，高龄津贴、智慧养老终端以及相关补贴发放，以“民生直达”方式实现。健全养老数字化保障，确保数据安全和老年人数据权益。

3、拓展智慧养老应用场景和终端产品。根据老年人实 际需求，延伸拓展智慧养老服务终端产品，重点搭建失智老人穿戴设备、失能半失能老人智能床等平台建设。深入推广“城市大脑”在养老服务的运用场景，构建养老服务数据算法模型，积极探索迭代升级的“互联网+养老”模式。加快智慧养老技术、设备及应用场景的研发，引导企业研发康复训练及康复促进辅具、健康监测产品、养老监护装置、家庭服务机器人等产品。

四、保障措施

（一）加强组织保障

各级党委、政府要加强对养老工作的组织领导，把规划确定的目标任务落到实处，确保责任到位、措施到位、投入到位。定期听取工作汇报，及时研究解决养老工作中的重大问题。继续加大对养老事业发展的投入，坚持以项目为抓手带动规划实施，加强对规划实施情况的跟踪分析和监督检 查。强化部门齐抓共管、协调联动，形成推进养老事业发展的强大合力。

（二）夯实人才队伍保障

完善区、街道和社区三级工作机制。确保每个街道配备专职养老工作人员（地域面积广、服务对象多的镇街可结合实际工作需要适当加强相应人员力量），每一个社区配备一名专职工作人员。明确街道养老服务中心职能，配备专门的工作人员，落实待遇保障，由其指导开展居家养老服务，协助做好社会养老服务监督管理等工作。根据社区老年人数 量，利用政府购买服务的形式落实社区专职助老员，确保养老服务工作有人做事。充分利用市场机制，调动多方社会资源，制定购买基本养老服务的指导性目录，提高养老公共服务能力和效率。

（三）提升养老工作法治化水平

全面贯彻落实《杭州市居家养老服务条例》，做好区级 养老服务配套政策和措施的制定与完善，加强养老服务工作的科学化、法治化。推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，提高养老领域执法规范性和透明度。

（四）加强资源优化配置

落实财政资金对养老工作的保障，区财政要根据经济社会发展和老年人口的增加，逐步增加投入，确保每年 50%以上的福彩资金用于养老事业发展。健全养老资金分配使用管理和项目建设规范，加强资金监管和绩效评价，提高资金使用效益，实现全区养老服务的精准化补助，重点引导社会力量参与养老服务业发展。系统谋划养老服务重大项目，做好经费预算，加大对养老事业的投入力度有效落实各项计划。

（五）推进规划执行评估与指导

强化规划的刚性执行和目标达成，开展目标任务的分解与责任归属分工，中国股份有限华球体育开展实施情况监测与评估。建立规划进展的关键节点和统计体系。鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估，开展中期评估和终期评估，确保规划部署落到实处。